Różnice w regulacji odpowiedzialności Skarbu Państwa na podstawie art. 417 i n. k.c. przed 1 września 2004 oraz po 1 września 2004 r.
W powojennej Polsce z powodów ideologicznych podnoszenie problemu odpowiedzialności za akty publiczne było niemożliwe aż do roku 1956. Dnia 15 listopada 1956 roku uchwalona została ustawa o odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych. Następnie regulacja tej ustawy została inkorporowana do kodeksu cywilnego obowiązującego od 1 stycznia 1965 roku. Kolejne zmiany w stanie prawnym w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej uregulowanej w art. 417 i n. k.c. nastąpiły w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001, który wyjaśnił znaczenie reguły wprowadzonej art. 77 Konstytucji RP z 1997 roku. Obecny stan prawny regulujący odpowiedzialność Skarbu Państwa na podstawie art. 417 i n. k.c. obowiązuje od 1 września roku 2004.Przez okres ponad 50-ciu lat regulacja odpowiedzialności Skarbu Państwa przeszła zasadniczą ewolucję. Stan prawny, który obowiązuje od 1 września 2004 roku znacząco różni się od regulacji, która stanowiła podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa przed tą datą. Poniżej przedstawię najistotniejsze, moim zdaniem, różnice w regulacji odpowiedzialności Skarbu Państwa na podstawie art.417 i n. k.c. przed i po 1 września 2004r.
Art. 417 k.c. w obecnym brzmieniu przyjmuje za przesłankę odpowiedzialności Skarbu Państwa niezgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej. Natomiast na gruncie poprzedniej regulacji podstawową przesłanką odpowiedzialności na podstawie art. 417 §1 k.c. było to, aby zachowanie funkcjonariusza było bezprawne. Pojęcie niezgodności z prawem jest węższe od cywilnego pojęcia bezprawności. Zmiana regulacji spowodowała wyłączenie z zakresu niezgodności zachowania z prawem przypadki samodzielnego naruszenia zasad współżycia społecznego jako podstawy odpowiedzialności z 417 k.c.
Od 1 września 2004 roku art. 417 k.c. przewiduje odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej, co powoduje zawężenie przedmiotowego zakresu odpowiedzialności wyłącznie do aktów ze sfery imperium. Zawężenie, ponieważ w poprzednim stanie prawnym ustawodawca z punktu widzenia podstaw odpowiedzialności Skarbu Państwa nie czynił żadnej różnicy pomiędzy aktami w sferze imperium oraz dominium („przy wykonywaniu powierzonej czynności”).
Kolejną różnicą w regulacji jest przeniesienie na poziom kodeksowy konstrukcji z art.77 Konstytucji RP, wiążąc pojęcie sprawstwa z działaniem I zaniechaniem instytucji wykonującej władzę publiczną. Zgoła odmiennie konstrukcję sprawstwa przed 1 września 2004 roku ujmował art. 417 §1 k.c., wiążąc ją z zachowaniem konkretnego funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, a me z funkcjonowaniem całej struktury organizacyjnej . Dodatkowo ustawodawca w §2 art. 417 definiował pojęcie funkcjonariusza państwowego techniką przykładowego wyliczenia.
Na gruncie obecnego stanu prawnego nie wymaga się, aby działanie czy zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej było zawinione. Mimo, że art. 417 w poprzednim brzmieniu również me przewidywał przesłanki winy, to SN w uchwale z 15 lutego 1971 roku przyjął, że konieczną przesłanką odpowiedzialności Skarbu Państwa jest wina funkcjonariusza – wniosek taki skonstruowano w oparciu wykładnię logiczną i systemową. Skarb Państwa ponosił odpowiedzialność również w sytuacji, gdy nie został zidentyfikowany konkretny sprawca szkody, ponieważ uchwała dopuszczała wykorzystanie koncepcji tzw. winy anonimowej. TK w wyroku z 4 grudnia 2001 roku wskazał, że znaczenie art. 77 Konstytucji RP polega na tym, że ustanawia surowsze przesłanki odpowiedzialności w odniesieniu do niezgodnych z prawem działań organów władzy publicznej, toteż wymaganie, aby działania te były subiektywnie zawinione prowadziłoby do ograniczenia ram ochrony konstytucyjnych praw i wolności.
Art. 417 §2 k.c., przewidujący solidarną odpowiedzialność Skarbu Państwa oraz podmiotu wykonującego na podstawie zlecenia władzę publiczną, przyjmuje w tym zakresie odmienne rozwiązania niż obowiązujący uprzednio 4202 k.c.. Ten ostatni stanowił, że Skarb Państwa odpowiada solidarnie z jednostką samorządu terytorialnego, jeżeli szkoda została wyrządzona przy wykonywaniu przez funkcjonariusza tej jednostki zadań z zakresu administracji rządowej ( określonych ustawami, zleconych przez ustawy albo powierzonych jednostce ). Obecnie solidarna odpowiedzialność Skarbu Państwa i wykonującej zadanie jednostki samorządu terytorialnego albo innej osoby prawnej jest przewidziana tylko, jeśli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zostało zlecone na podstawie porozumienia. Jeżeli źródłem wykonywania zadań jest ustawa, to nie znajdzie zastosowania odpowiedzialność solidarna z art. 417 § 2 k.c..
Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność także za szkody wyrządzone przez wydanie indywidualnych aktów władzy publicznej. Art. 417 § 2 k.c. reguluje odpowiedzialność za niezgodne z prawem prawomocne orzeczenia i ostateczne decyzje. W poprzednim stanie prawnym odpowiedzialność ta była ujęta bardzo restrykcyjnie, czego wyrazem był art. 418 k.c. W wyroku TK z 4 grudnia 2001 roku przepis został uznany za niezgodny z art. 77 Konstytucji RP. Art. 418 regulował zakres odpowiedzialności Skarbu Państwa za orzeczenia i zarządzenia ( odpowiedzialność za decyzje administracyjne regulował art. 160 k.p.a.), czyli indywidualne akty władzy. Odpowiedzialność zależała od wyniku prejudykatu, tj. orzeczenia winy funkcjonariusza państwowego w postępowaniu karnym lub dyscyplinarnym, które to postępowanie mogły wdrożyć jedynie prawem określone organy. Art. 418 § 2 k.c. wprowadzał odstępstwo od wymogu uzyskania tego przedsądu. W ramach obecnej regulacji ustawodawca odstąpił od przesłanki winy „podwójnie kwalifikowanej”. Ale nadal konieczną przesłanką odpowiedzialności jest wydanie swoistego uprzedniego rozstrzygnięcia. Naprawienia szkody można żądać po stwierdzeniu niezgodności z prawem orzeczenia albo decyzji, a także w sytuacji, gdy decyzja / orzeczenia wydano na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
Uregulowanie przyjęte w art. 4172 k.c. nawiązuje do zasady słuszności wyrażonej w uchylonym art. 419 k.c. Między tymi dwoma regulacjami zachodzą jednak pewne istotne różnice. Art. 419 stosowano, gdy nie istniała wina funkcjonariusza, ale spełnione były pozostałe przesłanki odpowiedzialności- taki był przynajmniej przeważający pogląd doktryny. Na gruncie obecnej regulacji nie ma wątpliwości, że chodzi tu o szkody wynikające ze zgodnego z prawem wykonywania władzy publicznej. Po drugie dopuszczalność roszczenia zależy ostatecznie od ocen wynikających ze względów słuszności, zaś na gruncie art. 419 oceny dokonywano na gruncie zasad współżycia społecznego, choć ta różnica w praktyce nie odgrywa większego znaczenia.
Na koniec pragnę wspomnieć o regulacji zawartej w art. 4171 §1, 3, 4, ponieważ regulacja ta stanowi novum w stosunku do poprzedniej formuły odpowiedzialności na gruncie art. 417 i n. k.c.. Ustanawiają one odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, jeśli obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa (§3 ), odpowiedzialność za tzw. bezprawie legislacyjne ( wydanie akty normatywnego niezgodnego z prawem – tu również konieczne jest uzyskanie swoistego przedsądu ) oraz tzw. zaniechanie normatywne ( niezgodne z prawem niewydanie aktu normatywnego ). Jak już wspomniałam jest to nowość w zakresie odpowiedzialności państwa w prawie polskim. Odrębność tej regulacji w porównaniu z art. 417 ( ogólna formuła odpowiedzialności ) polega na wyraźnym określeniu, na czym polega niezgodność z prawem wyżej wymienionych czynności konwencjonalnych państwa. W poprzednim stanie prawnym nie tylko nie odnajdziemy w kodeksie cywilnym odpowiedników wyżej wskazanych przepisów, ale i stanowisko doktryny początkowo było w zasadzie przeciwne temu, aby przyjąć odpowiedzialność państwa za akty o charakterze generalnym, jakimi są akty normatywne ( do czasu wejścia w życie Konstytucji RP z 1997 ).
W artykule tym starałem się wyłącznie uwypuklić różnice w regulacji odpowiedzialności Skarbu Państwa, konsekwentnie pomijając elementy wspólne obu regulacjom ( przed i po 1 września 2004 roku ). Różnice w regulacji odpowiedzialności, które wskazałam niekiedy rozszerzają zakres odpowiedzialności z art.417 i n. k.c., innym razem go zawężają. Niewątpliwie „krokiem naprzód” są przepisy art. 4171 k.c., które rozstrzygnęły dotychczasowe wątpliwości doktryny i judykatury, co do dopuszczalności przypisania państwu odpowiedzialności za tzw. bezprawie legislacyjne i zaniechanie normatywne. Z drugiej strony, powrót do stanu rozróżniania czynności zwierzchnich od gospodarczych stanowi pewien regres w stanie prawnym. Dlatego wydaje mi się, że nie jest możliwe, aby zmiany dokonane w kodeksie cywilnym ustawą z 17 czerwca 2004 roku ( Dz.U. Nr 162, poz. 1692 ) w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa ocenić jednoznacznie pozytywnie.
